מטרו נדל
ינואר 3, 2021

התחדשות עירונית בישראל

מדינת ישראל פיתחה בשנים האחרונות שתי מערכות תכנון מרכזיות: תכנית ההתחדשות העירונית (המקובלת בשם "פינוי- בינוי") ותכנית חיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה (המוכרת כ''ת.מ.א 38''). השפעתן עשויה להיות מרחיקת לכת על ההתפתחות הפיזית של ערי ישראל.

ההתחדשות העירונית הינה מערכת האמורה לתת מענה לשלוש בעיות מרכזיות בהתפתחות האורבאנית בישראל:

 

1 .גידול האוכלוסייה בישראל, ששיעורו הוא מן הגבוהים בעולם, מחייב תוספת ניכרת של דירות בכלל שטחה של המדינה, כאשר עיקר הביקוש לה הוא באזוריה המרכזיים, בהם מצאי הקרקעות הזמינות לבניה מוגבל ובניה חדשה בהיקפים הנדרשים עלולה למצות אותו בתקופה קצרה יחסית.

יש להדגיש שהמונח "קרקע זמינה לבניה" כולל בתוכו (עד כ50%) קרקע האמורה לענות על צרכי הבניה והפיתוח של מבני ציבור ותשתיות, וכן כשטח פתוח למטרות רווחה על מרכיביה השונים, וזאת בנוסף לשטחים אשר מטבעם אינם מיועדים לפיתוח, ואמורים להישאר במצבם הטבעי.

 

2. ההתפתחות האורבאנית של ישראל בשישים וארבע שנות המדינה התבצעה, כידוע, על רקע של גידול רחב מימדים ומהיר של האוכלוסייה.

בתקופה זו גדלה אוכלוסיית ישראל בלמעלה מפי 10, בעוד ששיעור הגידול הממוצע של האוכלוסיות במדינות המערביות הינו נמוך בהרבה.

יתר על כן, גידול זה נעשה תוך קשיים כלכליים ניכרים ביותר, הן במערכת הציבורית והן בשוק הפרטי, דבר שהביא לכך שהבניה לסוגיה נעשתה, לפחות בחלקה הגדול, ברמה ירודה אשר קצב התבלותה גבוה, ובמקרים לא מעטים היא הגיעה למעשה לסוף דרכה.

 

רעיון ההתחדשות העירונית בא לענות על שתי בעיות יסוד אלה.

 

בניה חדשה בצפיפות גבוהה של אזורים שלמים בערים, תאפשר התחדשות המרקמים העירוניים הן במרכזי הערים והן בפרבריה ותיצור מלאי דירות בהיקף גדול, תוך ניצול התשתיות הקיימות, וזאת מבלי לפגוע במלאי הקרקעות שטרם נבנו.

יש להדגיש כמובן כי פתרון זה שהוא ודאי ראוי ורצוי, הינו חלקי בלבד, ואין בו כדי לפתור הבעיות בכללותן, במיוחד על רקע העובדה שעדיין שטחים נרחבים מוקצים להקמת שכונות חדשות, בהן שכונות צמודות קרקע עם ניצולת קרקע נמוכה ביותר ועם יצירת עול כלכלי כבד על הרשויות המקומיות והמרכזיות בגין הצורך בהקמת תשתיות בהיקף ניכר לשכונות אלה.

 

עם זאת יש בתכנית זו משום בשורה, בעיקר לערי השדה הוותיקות כדוגמת רחובות, אשר שטחים ניכרים בתחומה משוועים להתחדשות, (בעיקר בחציה הדרומי).

יתר על כן- התחדשות עירונית באזורים אלה תוכל לסייע בידי בעלי הנכסים שבהם למצות את הערכים הכלכליים של רכושם, על מנת להטיב את תנאי מגוריהם ללא הגדלת המעמסה הכלכלית הכוללת המוטלת על משקי הבית הללו.

נושא ההתחדשות העירונית הוא רב היקף, ועשוי להביא עם השנים לשינוי מרחיק לכת בעירוניות הישראלית על מרכיביה הפיזיים והחברתיים.

הרשויות המרכזיות והמקומיות מקיימות מאמץ מתמשך לקידומו של התכנון והביצוע במתכונת הנידונה, וכאמור, לאחרונה יש כבר סימנים הנראים לעין, המתווים את המגמה, כאשר בניה בפועל מתקיימת כבר במספר אתרים במרכז המדינה. להערכתנו עם השלמתן של השכונות הראשונות במתכונת המחודשת, מגמה זו תלך ותתגבר והמהלך כולו יישא את פירותיו בדמות התחדשותם של אזורים שלמים בליבן של הערים הקיימות.

 

כאמור, במקביל למהלך ההתחדשות העירונית פיתחה המדינה את "תמ"א 38", התכנית לחיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה. יש להדגיש כי תכנית זו מצומצמת במטרותיה והיא "הנדסית" במהותה, קרי, תכליתה להביא לביצועם של חיזוקים הנדסיים במבנים קיימים אשר ישפרו את עמידותם במקרה של רעידת אדמה חזקה, ויימנעו לפחות הרס מוחלט שלהם על כל המשתמע מכך.

הזיקה של תכנית זו להתחדשות עירונית נובעת מכך שלשם יצירת מקור כלכלי לביצוע המהלך ההנדסי, מאפשרת התכנית הוספת זכויות בניה (בכמויות משתנות) לבניינים הקיימים אשר מימושן יאפשר, מבחינה כלכלית, ביצועה של הפעולה ההנדסית.

יש להדגיש עם זאת שמהלך זה לא רק שאינו פותר בעיות אורבאניות, אדריכליות, תנועתיות וסביבתיות, הוא לעיתים אף מקשה על פתרונן בהוסיפו זכויות בניה ללא מתן פתרון מובנה לבעיות אלה, הן קיימות והן כאלה שנוצרו עקב הבניה החדשה.

ואכן קשיים אלו, בצד המורכבות הפיזית, החברתית והכלכלית של הנושא מגבילים במידה רבה את ישימותה של התכנית. יש להדגיש כי בצד ההכרה בחשיבותה של התכנית יש גם להכיר בכך שתרומתה למרקמים העירוניים מצומצמת ביותר, אם בכלל, והיא עלולה ליצור קשיים אשר יחייבו בעתיד התחדשות עירונית נוספת במקומות אלה. אכן מידת ההיענות של הרשויות המקומיות לתכנית זו מוגבלת וישנן אף רשויות השוללות תכניות לפי תמ"א 38 מכל וכל.

כותב שורות אלה רואה חובה לציין שעמדתו המקצועית תואמת את זו של אלו האחרונים, הרואים במסלול ההתחדשות העירונית את המתכונת הנכונה להתמודד עם הבעיות משני הסוגים הללו, ופעילות ייזום נמרצת הן מצד הרשויות המקומיות והן מצד יזמים בפרויקטים של התחדשות עירונית, עשויה להביא לשינוי מקיף בדמותן הפיזית של ערי ישראל ולשיפורם של המכלולים האורבאניים הן במרכזיהן ובכלל מרחביהן.

 

מערכת ההתחדשות העירונית כוללת בתוכה שני אפיקים מרכזיים: האחד, האפיק הציבורי אשר במסגרתו המדינה, באמצעות הזרוע המקצועית מנהלית שלה, משרד הבינוי והשיכון, קובעת את האתרים המיועדים להתחדשות, ולאחר אישורה של ממשלת ישראל לכל אחד מפרויקטים מוצעים אלה, מפעיל ומממן משרד הבינוי והשיכון בשילוב עם הרשויות המקומיות את מהלך התכנון הסטטוטורי באמצעות חברה מנהלת וצוות מתכננים הנבחרים על ידם. יש להדגיש כי ההליך כולו מתבצע באופן אוטונומי וללא צורך בהסכמה מקדמית של בעלי הקרקע, הדיירים ובעלי הזכויות בה.

תפקידה של הזרוע המבצעת הזו הוא להביא להשלמת מהלך סטטוטורי אשר יכשיר את הקרקע לבניה חדשה, על פי תב"ע שתאושר על ידי רשויות התכנון (קרי הועדות המקומית והמחוזית).

עם השלמת מהלך התכנון יחל שלב הביצוע, הכולל התקשרותם של בעלי הקרקע עם יזם בהסכם להקמת הפרויקט, השלמת המהלך התכנוני בקבלת היתר הבניה וביצוע הפרויקט.

יש להדגיש כי לאפיק הציבורי תורמת הממשלה את תרומתה בדמות הקטנה של שיעורי המיסוי השונים החלים על הפרויקט, הכול כמפורט בחוק ובתקנות הדנים בנושא.גם הרשות המקומית עשויה לסייע בשלב זה, שכן החוק מאפשר לה להקטין את שיעור היטל ההשבחה ואף לבטלו כליל, הכול כדי להקטין את עלויות ההקמה הכוללות ולעודד קידומו של הפרויקט לביצוע.

יש להדגיש כי גורמי התכנון המרכזיים הכירו בעובדה שמימוש תכנית התחדשות עירונית הלכה למעשה יחייב בניה בשיעור גבוה, וראו לנכון להסיר את הגבלות המקסימום החלות על מרחבי התכנון במדינה כפי שנקבעו בת.מ.א 35, ולאפשר בפרויקטים אלה קביעת שיעורי צפיפות חריגים הנובעים מיחס ההמרה שהוא אחד מהפרמטרים המרכזיים של תכניות אלו- דהיינו היחס בין מס' היחידות המתפנות מול מספר אלו הנבנות.

יחס המרה מקובל הוא 1:4/ 1:5, אם כי יש מקרים בהם יחס ההמרה גבוה יותר ועשוי להגיע עד לכפול משיעור זה, ואף יותר! כמובן שבצד נתון זה נבדקים תבחינים (פרמטרים) נוספים כגון גודלם של השטחים לצרכי ציבור (שב"צ, שצ"פ) פתרונות תנועתיים, התייחסות לתבחינים האופייניים לבניה גבוהה (משטר הרוחות, הצללה) וכיוצא בזה.

בצד האפיק הציבורי מאפשרת המדינה קיומו של אפיק התחדשות עירונית פרטי המבוסס בעיקרו על אותה מתכונת, כאשר ייזום הפרויקטים מתבצע ע"י יזמים פרטיים בשיתוף עם בעלי הנכסים וללא מעורבות ציבורית.

אפיק זה מאפשר גמישות ויעלות רבים יותר, קיצור (לעיתים משמעותי) בלוחות הזמנים, אך עם זאת אינו נהנה מההטבות הכלכליות הנכללות באפיק הציבורי. עם זאת הסרת המגבלה של שיעור בניה מרבי מתקיימת גם כאן, ומבחינה תכנונית שווים איפוא הנתונים בשני האפיקים.

עוד יש להדגיש כי הקשיים הקנייניים הנלווים לפרויקטים אלו אם ענייניים ואם לא, כגון סרבנות של דיירים, וכיוצא בזה מצאו גם הם מענה, ולו גם חלקי, במסגרת החוק, כאשר שינויים שנערכו בו מאפשרים להתמודד עם הבעיות הקנייניות בדרכים יעילות יותר מבעבר.

עוד יש להעיר כי המהלך המקיף של התחדשות עירונית הוביל לפיתוחן של "פעילויות תיווך" למיניהן אשר במסגרתן גורמים שונים מחתימים בעלי נכסים על מסמכי שיתוף בפרויקטים של התחדשות עירונית ואחר מנסים לחברם ליזמים, לביצועם של פרויקטים אלו. מהלכים אלו ברובם לא עולים יפה, על כל המשתמע מכך, ומומלץ להימנע מהם, שכן בד"כ נזקם רב מתועלתם.

 

קושי מיוחד הקיים בפרויקטים מסוג זה מתייחס לאוכלוסיה החרדית. כידוע, שיעור גידולה של אוכלוסיה זו הינו אולי הגבוה ביותר במדינה וצרכי הדיור שלה רבים ביותר. עם זאת הקשיים הכלכליים המובנים, אשר מאפיינים קהילה זו מחד וצרכי הדיור המיוחדים שלה (דירות גדולות, הגבלות בגובה בניינים וכיוצ"ב) מחייבים מתן פתרונות ייחודיים כחלק מחשיבה תכנונית רחבה, המלווה במהלכים סטטוריים, מנהליים וכלכליים מורכבים.

 

הליך ההתחדשות העירונית מתבצע, הלכה למעשה בשני אפיקי ביצוע: האחד "פינוי- בינוי" והשני "עיבוי". הליך של "פינוי בינוי" כולל הריסת המבנים הקיימים ובניית מבנים חדשים במקומם, והשני מתבסס על שמורם וחידושם של מבנים קיימים תוך תוספת זכויות בניה, אם במבנים עצמם ואם בקרבתם.

הליך "פינוי בינוי" כולל בדרך כלל פינויים של דיירים לדיור זמני על הקשיים המעשיים והמנהליים הכרוכים בכך, ומבחינה זו עדיפה מערכת של "בינוי- פינוי" אשר במסגרתה מוקמת חלק מהבניה החדשה לפני הפינוי, ודיירי הבתים המיועדים להריסה מועברים ישירות אליה, ורק לאחר מכן נהרסים הבניינים ונשלמת הבניה החדשה. ברור שמהלך כזה הינו עדיף אולם לא תמיד הוא בר ביצוע.

עוד נוסיף ונדגיש כי במסגרת ההתחדשות העירונית ניתן לפתור בעיות אורבאניות קיימות שאינן קשורות ישירות אליה, תוך גילוי יזמה ו"חזון תכנוני" מצד הגורמים הציבוריים והתכנוניים של הרשות המקומית.

 

לסכום ברצוננו לחזור ולציין את החשיבות ואף החיוניות של ההתחדשות העירונית להתפתחותה האורבאנית העתידית של המדינה, ומכאן את הצורך במאמץ ארוך טווח ומקיף של הגורמים הנוגעים בנושא לקידומו ופיתוחו במרחבים העירוניים, תוך הפיכתו לנושא מרכזי הנמצא בראש סדר היום של הרשויות המקומיות בישראל.

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *